叫人费解的是，国会中的所有议员，包括美加华蒂的斗争派民主党，都投赞成票。很显然，各政党已跟普拉博沃妥协，以便保护自身的既得利益。目前，双重职能的原则还没有全面恢复，民权至上的原则尚未被军人政权所取代。不过，在普拉博沃政府内，现役军人在政治上的势力会比以往的政府更大。这是否意味着印尼政治正在迈向以双重职能为基础的军人统治？
印度尼西亚国会全体在3月20日通过《印度尼西亚国军第34号/2004年修正法案》，不久，数百名印尼学生和工人在国会大厦前示威反对，指控政府要恢复军人的“双重职能”（Dwi Fungsi），背弃民主制度，走向苏哈多时代的军人政权。除了雅加达外，印尼许多城市例如泗水、三宝垄、万隆、锡江等地也发生学生示威；许多小镇如苏加武眉、任抹、布里达、卢马章和古邦等地也如此。这些示威最终都遭到驱散。
国会议长普安（印尼斗争派民主党）曾发表演说，呼吁示威者不要冲动，她会向反《修正法案》的民众解释，这不是军人的双重职能的全面恢复。这到底是怎么一回事？
“双重职能”曾经是印尼军人在苏哈多时代所扮演的角色，即军人本身除了活跃在军事行动中，也在政治和经济上扮演角色。
首先提出这个概念的是纳苏蒂安将军，时为1957年。当时印尼国内刚掀起族群暴动事件，反抗民选的中央政府，要求政府下台。以苏卡诺为首的政府宣布紧急状态。印尼军人掌权，开始处理国家政治与经济事务。出任陆军参谋长的纳苏蒂安认为，军人不能只是处理军事事务，也要参与政治与经济事务。然而，军人只是协助政府，不是夺权成立政府，所以，他说这是走“中间路线”。1957年，军人创立印尼国家石油公司（Pertamina），由印尼将领当总裁，这可说是中间路线的具体表现。 换句话说，这是有限制的双重职能。
然而，当苏哈多在1966年上台后，就不再走中间路线，而是实施无限制的军人双重职能。
在双重职能的观念下，军人已经不是协助政府，而是自己组织政府。现役军人不必退役，可以担任非军人的职务（文官）。在政治上，他们可以成为军方特派的国会议员，军人国会议员占全体国会议员人数的25%，所以会影响政府政策。在双重职能的理念下，苏哈多的军人政权维持了32年。
为了将政权合法化，苏哈多开始整顿经济，开放大门，欢迎外资。“发展经济”变成他争取民心的手段。此外，他创建戈尔卡（即从业员组织），在控制好戈尔卡（Golkar）后，开始参加印尼大选。每五年一次的大选，戈尔卡的票数始终领先，获得60%以上的选票，在国会中取得领导地位。
苏哈多政府虽然有定时的大选，同时受到专业人士支持，在内阁中也重用一些专业人士，尤其是经济学家和科技人员，但是，基本上苏哈多时代的政府是军人政府。1998年印尼发生经济危机，大学生开始游行示威，印尼领导层包括军方人员意见分歧，反政府势力抬头，枪杀事件连连发生，示威游行没停止。苏哈多终于在1998年5月21日被逼下台，由他的副手哈比比接任，开始民主改革。这不是一场革命，而是三心两意的改革。
苏哈多虽然下台，但他的人马和基本的政治结构依然存在。那些针对学生和民众的将领没有受到应有的惩罚，其中涉及枪杀学生和民众的军官，包括时任陆军战略后备部队司令的普拉博沃，以及雅城军区司令夏弗里（Sjafrie Sjamsoeddin）都没有被捕。
不过，苏哈多下台后的印尼政治开始有所改变。在苏哈多统治下的32年，由于经济的增长、社会的变迁、中产阶级开始抬头，追求民主和改善生活的呼声也响个不停。有远见的印尼将领开始提出取消军人的双重职能，主张军人回到自己原有的岗位，不再扮演政治和经济的角色。如果要参政，军人必须退役。
这么一来，在苏哈多时代的军人国会议席遭取消，现役军人不能成为被委派的国会议员。如果军人要成为国会议员则必须退役，参加竞选，一般上还须要加入政党参选。
2004年，印尼国会通过《印尼国军的第34号/2004年法案》， 现役军人所能出任的官职，只有在与国防和军事方面有关的10个部门和单位：即政治与安全统筹部、国防部、总统军事秘书、国家情报局、国家网络与密码局、国防学院、国防委员会、国家搜救局、国家禁毒局、海事与渔业部。
将领没退路影响政治稳定
由于印尼将领的人数多，上述职务常常无法容纳众多的现役将领。如果这些将领没有职务，可能会影响政治稳定。佐科当总统时也面对这个问题， 所以他曾经极力为那些没有职务的现役将领，在政府部门里寻找“适当的”工作，因此引起民主人士批评，说他有意恢复印尼军人的双重职能理念。专家认为，在后期，佐科为了巩固政权和影响力，急需军人的支持。可是，佐科并没有修改《印尼国军第34号/2004年法案》。
军人出身的普拉博沃就不同，他本来就有军人的作风，也会照顾军人的利益，所以上任不久，就急急忙忙提出修正法案。印尼《罗盘报》指出，这个《修正法案》的通过非常匆忙，过程也不透明。虽然是在3月20日通过，但官方网站当天并没有发出修正法案的详细内容。民众所看到的是在报章上刊登的非官方版本。
这个《修正法案》与2004年法案的最大不同点，是增加五个单位或部门。这些单位或部门有些与国防安全没有关系：国家减灾局、国家反恐局、海事安全局、总检察长办公室，以及最高法院。上述几个部门，尤其是司法部门，本来只有非军人或退役军人才能出任，如今却开放给现役军人。现役将领能够参与司法程序，这对于民主政体是个威胁，因此引起民主人士的强烈不满。此外，《修正法案》也延长将领的退休年龄，使他们有更长的时间留在政府机关。所以，分析认为，《修正法案》损害“民权至上”的原则。许多学者公开反对《修正法案》。
但是，普拉博沃解释，《修正法案》并没有恢复双重职能。如果现役军人要参政或在其他部门就职，就必须退役。不过，民主人士对于普拉博沃并不信任。因为他在上世纪对于大学生的针对和杀害，还有他现内阁中的退役将领，曾经是他当时针对学生运动和民主人士的“伙伴”。
很叫人费解的是，国会中的所有议员，包括美加华蒂的斗争派民主党，都投赞成票。很显然，各政党已跟普拉博沃妥协，以便保护自身的既得利益。
目前，双重职能的原则还没有全面恢复，民权至上的原则尚未被军人政权所取代。不过，在普拉博沃政府内，现役军人在政治上的势力会比以往的政府更大。这是否意味着印尼政治正在迈向以双重职能为基础的军人统治？
作者是新加坡尤索夫伊萨东南亚研究院资深访问研究员
南洋理工大学拉惹勒南国际研究院兼任教授
